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Geänderter Windenergieerlass NRW in Kraft

Im Zuge der Neuausrichtung ihrer Energie- und Klimapolitik hat die Landesregierung NRW den „Erlass für die Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen und Hinweise für die Zielsetzung und Anwendung“ (Windenergieerlass (WEE)) aus dem Jahr 2015 überarbeitet.

Der geänderte WEE in der Fassung vom 8. Mai 2018 ist als Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie (MWIDE), des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz (MULNV) und des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung (MHKBG) durch » Bekanntmachung im Ministerialblatt für das Land NRW am 23. Mai 2018 in Kraft getreten.

Zu dem im September 2017 vorgelegten Entwurf (WEE-Entwurf) hatten auch die in NRW anerkannten Naturschutzverbände Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, LV NRW (BUND), Landesgemeinschaft Naturschutz und Umwelt NRW (LNU) und Naturschutzbund Deutschland, LV NRW (NABU) im Rahmen der Verbändeanhörung Stellung genommen (» Stellungnahme des BUND NRW  vom 23.10.2017, » Stellungnahme von LNU und NABU NRW vom 23.10.2017). Durch die vorgenommenen Änderungen des WEE 2015 möchte die Landesregierung „die Akzeptanz für die Nutzung der Windenergie erhalten“. Daher sind laut der neu gefassten Präambel des aktuellen WEE die erklärten Ziele für den Windenergieausbau: ein angemessener Anwohner-, Landschafts- und Naturschutz, der Schutz von Bestandsanlagen, das Repowering bestehender Windparks sowie die Stärkung kommunaler Planungshoheit.

Zur Zielerreichung soll neben dem aktuellen WEE auch die von der Landesregierung geplante Änderung des Landesentwicklungsplans (LEP) beitragen (» Aktuelle Meldung vom 18.7.2018). Nach Auffassung der Naturschutzverbände wird die geplante Einführung eines „Vorsorgeabstandes“ von 1.500 Meter zu Wohngebieten voraussichtlich nur eine geringe räumliche Steuerungswirkung entfalten, da dieser raumordnerische Grundsatz lediglich als ein Abwägungsbelang von vielen in die planerische Abwägung auf kommunaler Ebene eingehen wird. Bisherige Ausführungen zu den klimapolitischen Zielen der Landesregierung, damit auch zu den Ausbauzielen für die Erneuerbaren Energien und konkret für die Windenergie, sind gestrichen worden; neben einer Vielzahl redaktioneller Anpassungen aufgrund geänderter Gesetze und neuerer Rechtsprechung sowie aufgrund von Änderungen der Regionalpläne und des LEP, wurden an verschiedenen Stellen im aktuellen WEE Ergänzungen aufgrund der politischen Neuausrichtung vorgenommen.

Die für die Belange der Naturschutzverbände inhaltlich bedeutsamen Änderungen werden nachfolgend aufgeführt.

Öffentlichkeitsbeteiligung (Kapitel 1.2) – „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung“, „UVP-Internetportal“, „freiwillige“ Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens

Um Konflikte beim weiteren Ausbau der Windenergie zu vermeiden, wurden im Verlauf der Überarbeitung des WEE Empfehlungen und Hinweise zur (frühzeitigen) Beteiligung der Öffentlichkeit bei den entsprechenden Planungen aufgenommen: Es könne „hilfreich sein, auch informelle Beteiligungsverfahren frühzeitig einzusetzen". Hinsichtlich der vom Vorhabenträger zu treffenden Entscheidung, bei immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahren die „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung" nach § 25 Abs. 3 VwVfG NRW durchzuführen, wurde ergänzt, dass die Voraussetzungen dafür „in der Regel" vorliegen. Weiterhin findet sich im aktuellen WEE nun ein Hinweis auf das länderübergreifende » UVP-Portal, in dem nach § 20 UVPG bestimmte Informationen und Unterlagen zu Vorhaben mit UVP-Pflicht der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind. Dem Vorhabenträger wird zudem empfohlen, „in der Regel freiwillig ein förmliches Genehmigungsverfahren [nach § 10 BImSchG] zu beantragen" (vgl. § 19 Abs. 3  BImSchG) und im Gegensatz zu einem vereinfachten Verfahren (nach § 19 BImSchG) eine Öffentlichkeitsbeteiligung mit sich bringt.

Die Naturschutzverbände hatten in ihren Stellungnahmen zu den jeweiligen WEE-Entwürfen im Jahr 2015 (» Aktuelle Meldung vom 29.6.2015) bzw. 2017 verschiedene Möglichkeiten zur Verbesserung der Transparenz in den Verfahren zum Windenergieausbau vorgebracht, jedoch konkret ergänzt um die frühzeitige Beteiligung der Naturschutzverbände. Die "frühe Öffentlichkeitsbeteiligung" nach VwVfG kann aus Sicht der Naturschutzverbände zu Verbesserungen führen; dies jedoch nur, wenn sie die eigentliche Öffentlichkeitsbeteiligung tatsächlich ergänzt und nicht am Ende schwächt. Der Hinweis auf das UVP-Internetportal wird ausdrücklich begrüßt. Die freiwillige Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens nach § 10 BImSchG und die Aufnahme der entsprechenden Empfehlung in den WEE begrüßen die Naturschutzverbände ebenfalls.

Dies erlangt umso mehr Bedeutung, als – im Vorgriff auf Kapitel 5.1 "Umweltverträglichkeitsprüfung" (UVP) – an dieser Stelle im aktuellen WEE auch ergänzt wurde, dass ein förmliches Verfahren „nur in seltenen Fällen“ verpflichtend sei und daher die „"überwiegende Mehrzahl" der Genehmigungsverfahren vereinfacht, also ohne Öffentlichkeitsbeteiligung, durchgeführt werden kann. Diese Regelfallvermutung lehnen die Naturschutzverbände ab. Beispielsweise muss bei neu beantragten Windenergieanlagen in Gegenden, in denen ein Schwerpunkt des Windenergieausbaus liegt, durch Überschneidung der Einwirkungsbereiche mit bestehenden Anlagen fast immer von der Erweiterung einer Windfarm ausgegangen werden, die zu erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen führen kann (s. auch unten zu Kapitel 5.1). Hier ist in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle eine UVP und damit eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen.

Regionalplanung – Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung gemäß § 34 LPlG (Kapitel 3.2.4)

  • Bereiche, die nicht geeignet sind (Tabubereiche) (Kapitel 3.2.4.1)

Als Tabubereiche, die für die Ausweisung von Konzentrationszonen in der Flächennutzungsplanung nicht in Betracht kommen, wurden die Bereiche zur Sicherung und zum Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) ergänzt; weiterhin ist die Ausweisung aber als Nachfolgenutzung im Rahmen einer Einzelfallprüfung möglich, wenn nicht andere Freiraumfunktionen dem entgegenstehen (vgl. Kapitel 3.2.4.2 des WEE).

  • Bereiche, für die eine Einzelfallprüfung durchzuführen ist (Kapitel 3.2.4.2)

Nach dem aktuellen WEE soll eine - im Einzelfall zu prüfende - befristete Inanspruchnahme von "Reservegebieten für den oberirdischen Abbau nichtenergetischer Rohstoffe" vor dem Rohstoffabbau "in der Regel nicht möglich" sein. Hinsichtlich der Inanspruchnahme von Wald werden die Vorgaben des aktuell gültigen LEP zitiert, jedoch verkürzt wiedergeben; es wird auf das überarbeitete Kapitel 8.2.2.4 "Wald" (s. u.) verwiesen.

Bauleitplanung - Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan und Höhenbegrenzungen (Kapitel 4.3.7)

Der Hinweis, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung von Konzentrationszonen mit einer Höhenbeschränkung von 100 Meter in der Regel nicht zu erreichen ist, wurde gestrichen, so dass den Gemeinden bei dieser Abwägungsentscheidung mehr Spielraum eingeräumt wird.

Umweltverträglichkeitsprüfung (Kapitel 5.1.2) – Bestimmung der „Windfarm“, „Standortbezogene“ und „Allgemeine Vorprüfung“

Im Zuge der Anpassung an das im Jahr 2017 novellierte Gesetz über die Umweltverträglichkeit des Bundes (UVPG) nimmt der WEE zur UVP-Pflicht bei Änderungsvorhaben (vgl. § 9 UVPG) Klarstellungen vor: Ein „Änderungsvorhaben“ ist beispielsweise gegeben, wenn eine vorhandene „Windfarm“ geändert werden soll, beispielsweise durch neu hinzukommende Windenergieanlagen. Bei der erforderlichen Prüfung, ob für das künftige Gesamtvorhaben eine UVP-Vorprüfung und / oder UVP durchzuführen ist, müssen die Anlagen, die vor dem 14.3.1999 genehmigt worden sind, nicht berücksichtigt werden; ist in diesen Fällen eine UVP durchzuführen, sind auch die Anlagen, die vor dem 14.3.1999 genehmigt worden sind als "materielle Vorbelastung bei der Beurteilung der Umweltauswirkungen zu berücksichtigen“.

Für die Abgrenzung einer „Windfarm“ nach UVPG, hier bei der Frage nach den sich überschneidenden Einwirkungsbereichen der Anlagen bezogen auf das Schutzgut Fauna, wird im aktuellen WEE gegenüber dem WEE 2015 noch deutlicher, dass dabei einzig die Vorgaben des Leitfadens „Umsetzung des Arten- und Habitatschutzes bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen in Nordrhein-Westfalen“ herangezogen werden sollen. In der aktuellen Fassung (1. Änderung vom 10. November 2017) soll dieser Leitfaden die Abgrenzung in Bezug auf das Schutzgut Fauna „abschließend“ regeln. Diese Vorgabe lehnen die Naturschutzverbände entschieden ab, da sie in unsachgemäßer Weise den Beurteilungsspielraum der Behörde eingrenzt und die Berücksichtigung des besten fachwissenschaftlichen Erkenntnisstands ausschließt. Zu diesem Erkenntnisstand gehören neben dem genannten Leitfaden auch weitere Veröffentlichungen wie unter anderem das sog. Helgoländer Papier, so dass auch größere Einwirkungsbereiche angenommen werden können als die im Leitfaden aufgeführten Einwirkungsbereiche. Im Rahmen der ersten Änderung des Leitfadens „Umsetzung des Arten- und Habitatschutzes bei der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen in Nordrhein-Westfalen“ haben die Naturschutzverbände unter anderem zu diesem Aspekt umfassend Stellung genommen (» Aktuelle Meldung vom 20.12.2017).

Wie von Seiten der Naturschutzverbände angeregt wurde der Hinweis aufgenommen, dass für den Vorhabenträger bei Vorhaben, für die nach UVPG eine Vorprüfungspflicht besteht, sowie bei deren Änderung (nach § 7 Abs. 3 UVPG) die Möglichkeit gegeben ist, die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu beantragen.

Überwachung (Kapitel 7.1)

Auf Grundlage des im Auftrag des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz NRW (MKULNV) im Jahr 2017 erstellten „Rechtsgutachtens zum Umgang mit der nachträglichen Ansiedlung von europarechtlich geschützten Arten im Umfeld genehmigter Windenergievorhaben" wurden Erläuterungen zu den artenschutzrechtlichen Zugriffsverboten im Fall einer nachträglichen Ansiedlung sowie zu den daraus folgenden behördlichen Pflichten aufgenommen. Auch aus Sicht der Naturschutzverbände bietet dieses Rechtsgutachten eine gute Orientierung. Es wird im aktuellen WEE jedoch in bedenklicher Weise verkürzend wiedergegeben, eine differenziertere Darstellung wäre erforderlich gewesen (vgl. die Kritik in den Stellungnahmen zum WEE-Entwurf).

Immissionsschutz (Kapitel 8.2.1)

Bezüglich der Abstände zwischen Wohnbebauung und Windenergieanlagen, die zur Einhaltung der Immissionswerte der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) notwendig sind, wird im aktuellen WEE nun eine „beispielhafte Fallgestaltung“ angeführt, die einen erforderlichen Abstand von 1.500 Meter nach sich zieht. Diese Ergänzung, die im WEE-Entwurf noch unzutreffend als „typische Fallgestaltung“ bezeichnet wurde, kann jedoch ebenso wenig einen - in der Präambel angesprochenen -1.500 Meter-„Vorsorgeabstand“ bewirken wie die geplante Änderung des LEP.

Wald (Kapitel 8.2.2.4)

  • Planungsverfahren

Im aktuellen WEE wurden verschiedene Erläuterungen ergänzt: Als Grundlage für die Beurteilung, ob eine Waldumwandlungsgenehmigung in Aussicht gestellt werden kann, ist das Amtliche Topographisch-Kartographische Informationssystem (ATKIS) zu nutzen, was maßstabsbedingt Einschränkungen der Mindestflächengrößen für eine Beurteilung mit sich bringt. Eine „waldbestandsbezogene Einzelfallprüfung [wird im Planungsverfahren] grundsätzlich nicht durchgeführt“. Die forstbehördliche Stellungnahme bezieht sich nur auf die direkte Flächeninanspruchnahme im Wald, nicht auf die vom Rotor überstrichenen Waldflächen.

  • Genehmigungsverfahren

Im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren verweist der WEE nicht länger auf den Leitfaden „Rahmenbedingungen für Windenergieanlagen auf Waldflächen in Nordrhein-Westfalen“ aus dem Jahr 2012, stattdessen werden nun „waldfachliche Kriterien“ aufgelistet, die bei der Entscheidung über die Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung zu berücksichtigen sind: Demnach kann eine Waldumwandlungsgenehmigung „in aller Regel“ nicht erteilt werden bei Windenergieplanungen in standortgerechten, strukturreichen Laubwäldern hoher Biotopwertigkeit, Naturwaldzellen und Saatgutbeständen sowie auf Prozessschutzflächen, langfristig angelegten forstwissenschaftlichen Versuchsflächen und historisch bedeutenden Waldflächen. Bei bekannten artenschutzrechtlichen Bedenken gegen den geplanten Standort der Windenergieanlagen soll die Forstbehörde einen ergänzenden Hinweis geben. Für die Beurteilung der Erholungsfunktionen des Waldes sollen die Kriterien der Waldfunktionenkartierung beachtet werden.

Eine Waldumwandlungsgenehmigung kann nach dem aktuellen WEE „in aller Regel“ erteilt werden für Windenergieanlagen in strukturarmen Nadelwaldbeständen und auf Waldflächen, die jeweils aktuell aufgrund von abiotischen oder biotischen Faktoren wie Sturm, Eiswurf oder Eisbruch, Insektenfraß ohne Bestockung sind.

Zur Frage von Windenergie im Wald haben die Naturschutzverbände sich zuletzt in ihrer Stellungnahme vom 12. Juli 2018 zur geplanten Änderung des LEP positioniert (s.o.).

Landschaftsschutzgebiete (Kapitel 8.2.2.5)

Das Kapitel zu den Landschaftsschutzgebieten wurde umfassend angepasst und klarer strukturiert. Die aufgezeigten Möglichkeiten zum Umgang mit der „Konfliktlage“ sind die gleichen geblieben, doch wurden solche Änderungen eingearbeitet, die die Bedeutung des Landschaftsschutzes gegenüber der des Windenergieausbaus stärker hervorheben. Weiterhin wurde eine Anpassung an § 20 Abs. 4, Satz 4 LNatSchG vorgenommen, nach dem seit der letzten Änderung des LNatSchG im November 2016 das sog. „Primat der Bauleitplanung“ nicht mehr nur für Bebauungspläne, sondern auch für die Konzentrationszonendarstellung in der Flächennutzungsplanung anzuwenden ist. Diese Änderung hatten die Naturschutzverbände in ihrer Stellungnahme zum entsprechenden Gesetzesentwurf abgelehnt und ihre Bedenken hinsichtlich der damit verbundenen weiteren Aufweichung von Unterschutzstellungen durch Landschaftsplan geltend gemacht (» Aktuelle Meldung vom 1. Juni 2016). Für die Konfliktlage zwischen Flächennutzungsplanung und einem durch Verordnung festgesetzten Landschaftsschutzgebiet wurde klargestellt, dass eine bloße Inaussichtstellung der Änderung der Schutzgebietsverordnung nicht ausreichend ist. Es muss zunächst eine tatsächliche Anpassung der Verordnung durchgeführt werden; in diesem Änderungsverfahren sind die Naturschutzverbände zu beteiligen.

Wasserschutzgebiete und Heilquellenschutzgebiete (Kapitel 8.2.3.2)

Es wurde der Hinweis hinzugefügt, dass für Wasserversorgungsanlagen, für die keine Schutzgebiete ausgewiesen sind (z. B. Kleinanlagen zur Eigenversorgung) zu prüfen ist, „ob ein ausreichend großer Abstand einzuhalten ist, um Quantität und Qualität der Wassergewinnung nicht negativ zu beeinflussen.“ Hinsichtlich Genehmigungen von Windenergieanlagen in der Wasserschutzgebietszone III wurde die Vorgabe ergänzt, dass „mögliche Gefährdungen der Wassergewinnung während Errichtung, Betrieb oder Rückbau einer Windenergieanlage durch geeignete Nebenbestimmungen zu minimieren“ sind.

In ihren Stellungnahmen zum WEE-Entwurf und damit auch in Bezug auf den aktuellen WEE bedauern die Naturschutzverbände, dass mit der nun durchgeführten Änderung des WEE 2015 die Anregungen und Bedenken der Naturschutzverbände aus ihrer Stellungnahme zum damaligen Entwurf des WEE (» Aktuelle Meldung vom 29. Juni 2015) nach wie vor keine Berücksichtigung finden. Dies betrifft insbesondere die Bedenken hinsichtlich der Vorgaben für die Regionalplanung und zur Berücksichtigung des Artenschutzes in der Planung und Zulassung von Windenergieanlagen. Erhebliche Bedenken bestehen auch weiterhin gegen die Festlegungen im Kapitel zur Eingriffsregelung (Kapitel 8.2.2.1), insbesondere hinsichtlich der unzureichenden Bemessung von Ersatzgeld zur Kompensation der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes.